Teoria politycznej kontroli ...

[ Pobierz całość w formacie PDF ]
Jerzy Supernat
Instytut Nauk Administracyjnych
Uniwersytet Wrocławski
Teoria politycznej kontroli biurokracji
(zarys wykładu)
1.
Istota teorii politycznej kontroli biurokracji
. Pytanie podstawowe: Czy
biurokracja jest podporządkowana prawu (ustawodawcy / pochodzącym z wyboru organom
władzy wykonawczej)? Odpowiedź na to pytanie wymaga akceptacji jakiejś formy
dychotomii polityka-administracja, a przynajmniej przyjęcia fundamentalnego
zało
Ŝ
enia
(drugie podstawowe załoŜenie patrz punkt trzeci) istnienia znaczącej dystynkcji pomiędzy
zjawiskami politycznym i administracyjnym w ustroju demokratycznym.
2.
Dychotomia polityka-administracja
. Dychotomia polityka-administracja sięga
początków współczesnej administracji. W formacyjnym okresie Stanów Zjednoczonych
dychotomia ta znajdowała wyraz w rozdziale władzy ustawodawczej i władzy wykonawczej.
Zwolennikami siły tych władz byli odpowiednio Thomas Jefferson i Alexander Hamilton.
RównieŜ na szczeblach stanowym i lokalnym w USA dychotomia polityka-administracja
znajdowała wyraz w strukturze władzy obejmującej władzę prawodawczą (
the city council
) i
władzę wykonawczą (
the mayor
). Najbardziej formalną i sztywną wersję dychotomii
polityka-administracja zaproponował Woodrow Wilson w swej słynnej pracy
The Study of
Public Administration
z 1887 r., w której twierdził, Ŝe polityka nie powinna wnikać w
administrację, a administracja nie powinna wkraczać w politykę. Dychotomia polityka-
administracja była szeroko akceptowana w amerykańskiej nauce administracji aŜ do połowy
XX wieku, kiedy to Dwight Waldo (tenŜe,
The Administrative State
, The Ronald Press
Company, NewYork 1948) i Herbert A. Simon (tenŜe,
Administrative Behavior
.
A Study of
Decision-Making Processes in Administrative Organization
, The Free Press, New York 1947)
zakwestionowali ją, kaŜdy z róŜnych zresztą powodów. Dla D. Waldo wszystkie działania
administracji były w swej istocie polityczne, a dla H.A. Simona niemoŜliwe było empiryczne
rozdzielenie polityki od administracji i
vice versa
. W konsekwencji w latach 50., 60. i 70. XX
wieku przyjmowano, Ŝe dychotomia polityka-administracja nie istnieje. Później jednak w
latach 80. XX wieku pojawiła się ponownie i stanowi dobrze utrwalony element teorii
politycznej kontroli biurokracji.
2
3.
Drugie zało
Ŝ
enie, na którym oparta jest teoria politycznej kontroli biurokracji
(pierwsze załoŜenie patrz punkt pierwszy), polega na tym, Ŝe w ustroju demokratycznym
pochodzące z wyborów organy prawodawcze i organy wykonawcze (w USA prezydent,
gubernatorzy i burmistrzowie) powinny kontrolować (kontrolować w amerykańskim
rozumieniu) decyzje i działania mianowanych urzędników (głównie wchodzących w skład
słuŜby cywilnej). Przy czym kwestia formy i charakteru politycznej kontroli biurokracji jest
od dawna przedmiotem sporu w amerykańskiej politologii. Dzisiaj spór ten znajduje klarowny
wyraz w pracach Theodora J. Lowi’ego i Charlesa T. Goodsella. Zdaniem pierwszego
niezbędna jest demokracja prawna (
juridical democracy
), w której przepisy i reguły są tak
dokładne i ograniczające, Ŝe pozbawiają biurokrację swobody w wykonywaniu prawa (T.J.
Lowi,
The End of Liberalism
, W.W. Norton & Company, New York 1979). Podczas gdy
zdaniem drugiego znaczne uznanie biurokratyczne jest niezbędne dla uzyskania skutecznego i
ludzkiego wykonania prawa (Ch.T. Goodsell,
The Case for Bureaucracy. A Public
Administration Polemic
, Chatham House, New Jersey 1983).
4.
Ró
Ŝ
nica pomi
ę
dzy polityk
ą
i administracj
ą
oraz kwestia kontroli
biurokratycznej
. RóŜnica pomiędzy polityką i administracją w najprostszym klasycznym
ujęciu W. Wilsona (patrz powyŜej) i Franka J. Goodnowa (tenŜe,
Politics and Administration.
A Study in Government
, Russell and Russell, New York 1900) wygląda następująco (idealny
typ dychotomii):
Cele
Środki
Polityka
Administracja
W rzeczywistości, poniewaŜ biurokraci są często zaangaŜowani w kształtowanie
polityki, a politycy czy funkcjonariusze pochodzący z wyboru angaŜują się w administrację,
zamiast o dychotomii moŜna mówić o
kontinuum polityka-administracja
(tak Amitai
Etzioni,
A Comparative Analysis of Complex Organizations
, The Free Press, New York
1961). PoniŜej prosty model obrazujący realny typ „dychotomii”:
3
Cele
Środki
Polityka
Administracja
Model ten jasno pokazuje, Ŝe w ogólnym przypadku istnieje polityczna kontrola
biurokracji. Wskazuje jednak takŜe, Ŝe kontrola ta jest ograniczona i warunkowana, i Ŝe moŜe
być tak duŜo biurokratycznej kontroli polityki, jak duŜo jest politycznej kontroli administracji.
Przykład dychotomii w amerykańskim samorządzie terytorialnym (
the American
council-manager form of city government
): James H. Svara,
Dichotomy and Duality.
Reconceptualization the Relationships Between Policy and Administration in Council-
Manager Cities
, w:
Ideal and Practice in Council-Manager Government
, ed. by H. George
Frederickson, International City/County Management Association, Washington D.C. 1994. Z
ustaleń Autora wynika, Ŝe istnieją cztery modele stosunków pomiędzy pochodzącą z
wyborów radą i zawodowym menedŜerem.
1.
Dychotomia polityka-administracja. W tym wypadku mamy odbicie wczesnych teorii
W. Wilsona i F.J. Goodnowa, a takŜe logicznego pozytywizmu H.A. Simona i jego
rozróŜnienia pomiędzy faktami (administracją) i wartościami (polityką). Empiryczne
uzasadnienie tego modelu jest jednak słabe.
2.
Wkraczanie w politykę (przez biurokrację). Model ten ma mocne uzasadnienie
empiryczne i trafnie obrazuje praktykę biurokratycznej kontroli w badanym
kontekście.
3.
Wnikanie w administrację (przez polityków). Model ten jest dobrym empirycznym
odzwierciedleniem sytuacji, w której partnerem podatnego na wpływy i pasywnego
menedŜera są asertywni i opłacani radni.
4.
Model współrówności (
elected official-administrator as co-equal
). Model ten jest
zbliŜony do modelu pierwszego, ale jednocześnie obrazuje załoŜenia Nowego
Publicznego Zarządzania i twierdzenie Ch.T. Goodsella, Ŝe administracja publiczna
ma polityczną legitymację i etyczny obowiązek ochrony interesów osób
niedostatecznie reprezentowanych, działania jako „agent” obywateli i administrowania
sprawami miasta zgodnie z prawem, wskazówkami rady i biurokratycznymi
4
standardami efektywności i sprawiedliwości. Model ten dobrze opisuje praktykę, w
której rada ogranicza się do ustalenia polityki i przyjęcia budŜetu, a silny menedŜer
samodzielnie wykonuje politykę bez angaŜowania rady, kierując się własnymi
profesjonalnymi standardami.
Chcąc bardziej dokładnie pokazać stosunki pomiędzy polityką i administracją J.H.
Svara zaproponował jeszcze model składający się z czterech funkcji czy obszarów rządzenia:
misja, polityka, administracja i zarządzanie. Model ten posłuŜył mu do pokazania zakresu
zaangaŜowania odpowiednio rady i menedŜera w kaŜdym z tych czterech obszarów.
Przypadek silnego menedŜera nazwał modelem korporacyjnym (
corporate or board of
directors model
). Przypadek przeciwstawny to model z dominacją rady (
council-dominant
model / council control-of-bureaucracy model
). Dwa pozostałe przypadki to model aktywnej,
ale niekonsekwentnej rady (
council incursion pattern
) oraz model pata pomiędzy asertywnym
menedŜerem i równie asertywną radą (
council-manager standoff
).
5.
Teorie przechwycenia
(
capture theories
). WaŜną grupą teorii dotyczących kontroli
biurokracji stanowią teorie przechwycenia biurokracji (administracji). Teorie te odnoszą się
przede wszystkim do niezaleŜnych organów regulacyjnych i procesu regulacji (jest rzeczą
interesującą, Ŝe sugerują one, iŜ kontrola polityczna biurokracji nie jest niewystarczająca, lecz
nadmierna). Administracyjna regulacja, realizując cele ekonomiczne i/lub pozaekonomiczne,
powinna słuŜyć interesowi publicznemu. Niestety nie zawsze tak się dzieje. W skrajnym
przypadku dochodzi nawet do swoistego przechwycenia administracji (organu regulacyjnego)
przez rynek (zainteresowaną grupę), który ma regulować, i w konsekwencji administracja
działa jak jego protektor czy rzecznik, a nie kontroler. Najogólniej rzecz ujmując, dzieje się
tak dlatego, Ŝe zainteresowana grupa funkcjonująca na rynku poddanym regulacji szybko się
organizuje i aktywnie włącza w proces regulacyjny (mając duŜo do stracenia lub zyskania, nie
Ŝałuje czasu i pieniędzy na lobbing itp.), podczas gdy społeczeństwo jest nieskuteczne,
poniewaŜ ma problemy ze zbiorowym działaniem (regulację moŜna postrzegać jako dobro
publiczne i rozproszone jednostki liczą, Ŝe to inni podejmą trud działania i poniosą jego
koszty). Przechwyceniu administracji (dominacji nad nią) przez rynek sprzyja jeszcze to, Ŝe
skuteczność regulacyjnego działania administracji jest często uzaleŜniona od gotowości
podmiotów rynkowych do współpracy (na przykład administracja, mając ograniczone
moŜliwości ustalenia stanu faktycznego w regulowanej dziedzinie, jest zmuszona sięgać do
zasobów informacyjnych regulowanych podmiotów), co czasami wymusza kompromis. Nie
5
bez znaczenia jest takŜe to, Ŝe regulowany rynek (działające w jego imieniu firmy
lobbingowe) zna kulturę regulacji (
regulatory culture
) i ma na ogół doskonałe rozeznanie w
funkcjonowaniu administracji (bez porównania większe niŜ bardziej czy mniej zainteresowani
regulacją poszczególni członkowie społeczeństwa).
Ogólnie moŜna powiedzieć, Ŝe społeczna skuteczność regulacji (oceniana ze
społecznego punktu widzenia treść regulacji) zaleŜy od tego, jak jest postrzegany rozkład
kosztów i korzyści projektowanej regulacji, co prowadzi do mobilizacji i aktywności w
procesie regulacji całego społeczeństwa lub tylko poszczególnych grup i jednostek. James Q.
Wilson wyróŜnił w tym zakresie cztery moŜliwe polityki regulacji (tenŜe,
The Politics of
Regulation
, Basic Books 1980):
1.
Polityka większości (
majoritarian politics
). Polityki takiej moŜna oczekiwać, kiedy
korzyści i koszty regulacji są rozłoŜone bardzo szeroko: kiedy wszyscy lub większość
spodziewa się skorzystać lub teŜ kiedy wszyscy lub większość spodziewa się ponieść
koszty. Sytuacja niemoŜności uniknięcia kosztów lub przechwycenia korzyści
powoduje, Ŝe grupy interesu nie widzą sensu angaŜowania się w proces regulacji, co
sprzyja orientacji większościowej.
2.
Polityka grupy interesu (
interest-group politics
). Polityki takiej moŜna oczekiwać,
kiedy zarówno korzyści, jak i koszty regulacji są skoncentrowane. Jest tak, kiedy
projektowana regulacja (na przykład dotycząca subsydiów) przyniesie korzyść
stosunkowo niewielkiej grupie kosztem innej równieŜ niewielkiej grupy. W takiej
sytuacji kaŜda ze stron ma silny motyw do zorganizowania się i wywarcia wpływu na
treść regulacji. Społeczeństwo z kolei, nawet jeŜeli sympatyzuje raczej z jedną niŜ z
drugą stroną, nie będąc bezpośrednio dotknięte takim czy innym rozwiązaniem, albo
w ogóle nie angaŜuje się w proces regulacji, albo czyni to z dystansem.
3.
Polityka klienta (
client politics
). Polityki takiej moŜna oczekiwać, kiedy korzyści są
skoncentrowane, a koszty rozłoŜone szeroko. JeŜeli regulacja moŜe przynieść korzyść
niewielkiej dobrze zorganizowanej grupie (
client group
), jest ona silnie motywowana
do wywarcia wpływu (przez lobbing) na treść regulacji. Z kolei, poniewaŜ koszty
jednostkowe regulacji są bardzo niskie, społeczeństwo nie organizuje się w celu
podjęcia kontrdziałania, a nawet nie przejawia większego zainteresowania
projektowaną regulacją (być moŜe nawet w ogóle o niej nie wie). NaleŜy podkreślić,
Ŝe polityka klientelizmu powoduje przyjęcie rozwiązań regulacyjnych prowadzących
do rynku, na którym jedna (lub kilka) firma ma pozycję dominującą. Przyjmowaniu
takich rozwiązań przeciwdziała funkcjonowanie organizacji (stowarzyszeń), które
[ Pobierz całość w formacie PDF ]