Teoria polityki biurokratycznej

[ Pobierz całość w formacie PDF ]
Jerzy Supernat
Instytut Nauk Administracyjnych
Uniwersytet Wrocławski
Teoria polityki biurokratycznej
(zarys wykładu)
1.
Uwagi wst
ę
pne
. Teoria (teorie) polityki biurokratycznej dąŜy do wyjaśnienia roli
administracji i biurokracji w procesie kształtowania polityki. Jej przedstawiciele odrzucają
dychotomię polityka-administracja, na której opiera się teoria kontroli biurokracji, widząc w
tym podziale analityczną wygodę, która nie słuŜy rozwojowi teorii administracji publicznej.
W szczególności uwaŜają, Ŝe ceną uczynienia teorii bardziej operacyjną przez rozdzielenie
administracji od polityki jest świadome ignorowanie istotnej roli biurokracji w strukturze
władzy publicznej.
Potrzeba teoretycznego wyjaśnienia politycznej roli biurokracji jest niewątpliwie
usprawiedliwiona, jako Ŝe biurokracja i biurokraci z zasady angaŜują się w działania
polityczne. Polityka jest ogólnie definiowana jako autorytatywna alokacja wartości (tak David
Easton,
A Systems Analysis of Political Life
, Wiley, New York 1965) lub proces decydowania
o tym, kto, co, kiedy i jak otrzyma (tak Harold Lasswell,
Politics. Who Gets What, When,
How?
McGrow-Hill, New York 1936). Liczne badania potwierdzają, Ŝe biurokracja i
biurokraci alokują wartości i decydują o tym, kto co dostanie, Ŝe biurokraci angaŜują się w
czystą politykę (zob. na przykład Kenneth Meier,
Politics and Bureaucracy. Policymaking in
the Fourth Branch of Government
, Brooks/Cole, Pacific Grove 1993 oraz Edward C. Page,
Political Authority and Bureaucratic Power. A Comparative Analysis
, Harvestar Wheatsheaf,
New York 1992. Teoria polityki biurokratycznej wychodzi zatem od akceptacji tego, co
empirycznie juŜ dawno zostało zaobserwowane, to jest od tego, Ŝe administracja nie jest
techniczną i wolną od wartości działalnością istotnie róŜną od polityki. Przeciwnie:
administracja jest polityką (tak Dwight Waldo,
The Administrative State
.
A Study of the
Political Theory of American Public Administration
, The Ronald Press Company, New York
1948).
Swoją drogą juŜ Woodrow Wilson i Frank J. Goodnow byli w pełni świadomi tego, Ŝe
polityka i administracja stanowią raczej syntezę aniŜeli dwie starannie oddzielone części
2
działalności publicznej. Przyjmując, Ŝe „administracja leŜy poza właściwą sferą polityki”, W.
Wilson jednocześnie przyznawał, Ŝe moŜna odróŜnić politykę od administracji tylko z
grubsza, bowiem w ostateczności:
the administrator should have and does have a will of his
own in the choice of means for accomplishing his work. He is not and ought not to be a mere
passive instrument. In fact he should have large powers and unhampered discretion
. Inni
przedstawiciele nauki administracji twierdzili w pierwszej połowie XX wieku, Ŝe teoria
administracji musi wyjaśnić politykę zarówno uznając rzeczywistą rolę biurokracji, jak i
widząc w niej konieczny element lepszej struktury eksplanacyjnej nauki administracji. Do
najbardziej prominentnych wśród nich naleŜał
John M. Gaus
(1894-1969).
J.M. Gaus stwierdził, Ŝe organy federalne nie tylko wykonywały akty prawne
Kongresu, ale takŜe samodzielnie kształtowały te akty i korzystały z władzy dyskrecjonalnej
przekładając niejasne intencje ustaw na konkretne działania administracyjne (zob. tegoŜ,
Note
on Administration
, „American Political Science Review” 1931, nr 25). Biurokracja w
oczywisty sposób sprawuje władzę polityczną. JeŜeli tak jest, to ci, którzy starają się
zrozumieć organy publiczne nie mogą po prostu odciąć administracji od polityki i pozostawić
tę drugą politologom. JeŜeli biurokracja pomaga określić wolę państwa, to niewątpliwie jest
instytucją polityczną i zdaniem J.M. Gausa teoria administracji ignoruje ten fakt na własne
ryzyko. W 1950 r. rzucił on wyzwanie tym, którzy będą kształtowali teorię administracji,
twierdząc, Ŝe „Teoria administracji publicznej jest w naszych czasach takŜe teorią polityki”
(tenŜe,
Trends in the Theory of Public Administration
, „Public Administration Review” 1950,
nr 3).
W porównaniu z teorią politycznej kontroli biurokracji teoria polityki biurokratycznej
ma nieco bardziej złoŜone zadania. Jej celem nie jest przeprowadzenie linii demarkacyjnej
pomiędzy polityką i administracją, poniewaŜ taka linia nie istnieje. Nie naleŜy do niej takŜe
ustalenie tego, jak zapewnić odpowiedzialność biurokracji wobec jej politycznych
zwierzchników, chociaŜ ta kwestia ma dla niej znaczenie. W centrum zainteresowania teorii
polityki biurokratycznej znajdują się kwestie władzy politycznej: W jakim stopniu procesy
administracyjne, będące przeciwieństwem procesów demokratycznych, kształtują politykę
publiczną? Kto kontroluje lub kto wpływa na władzę biurokratyczną? Jaka jest rola
biurokracji w reprezentowaniu i popieraniu celów grup interesów? W jakim stopniu organy
czy funkcjonariusze pochodzący z wyboru dąŜą do kształtowania i kontroli administracji jako
środka realizacji własnych celów politycznych. Co jest źródłem władzy politycznej? Jak
moŜna pogodzić polityczną rolę niepochodzących z wyboru, opartych na władzy i hierarchii,
organów z fundamentalnym wartościami demokracji?
3
2.
Paradygmat polityki biurokratycznej G.T. Allisona
. Po około dwu dekadach po
ukazaniu się w 1948 roku pracy D. Waldo,
Administrative State
zaczęła się wyłaniać teoria
polityki biurokratycznej z serii prac poświęconych podejmowaniu decyzji w obrębie władzy
wykonawczej (przede wszystkim: Richard Neustadt’s,
Presidential Power
, Wiley, New
York1960 oraz Samuel Huntington’s,
The Common Defense
, Columbia Universiyy Press,
New York 1961). NajwaŜniejsze twierdzenie płynące z tych prac było takie, Ŝe decyzje
rządowe są produktem przetargów i negocjacji pomiędzy zainteresowanymi aktorami
politycznymi. PoniewaŜ prace te koncentrowały się na władzy wykonawczej centralnym
graczem w tych strukturach przetargowych był prezydent. Jednak, jak wynikało z badań,
jednostronne uprawnienia prezydenta były ograniczone i musiał on uwzględniać interesy
róŜnych (instytucjonalnych) podmiotów. Jednym słowem, biurokracja i biurokraci uprawiali
politykę w czystej postaci, i to uprawiali bardzo dobrze. Inaczej rzecz ujmując, biurokracja i
jej funkcjonariusze nie byli neutralnymi agentami wykonania, ale aktywnymi uczestnikami
procesu określania woli państwa.
Pierwszą powaŜną próbą zbudowania ogólnej teorii polityki biurokratycznej podjął
Graham T. Allison
w pracy
Essence of Decision
.
Explaining the Cuban Missile Crisis
, Little,
Brown and Company, Boston 1971 (wersje późniejsze: Graham T. Allison, Morton
Halpering,
Bureaucratic Politics. A Paradigm and Some Policy Implications
, World Politics
1972, Graham T. Allison, Phillip Zelikow,
Essence of Decision
.
Explaining the Cuban Missile
Crisis,
Longman1999). (JeŜeli chodzi o tytuł
Essence of Decision
to jest on oparty na
stwierdzeniu Johna F. Kennedy’ego:
The essence of ultimate decision remains impenetrable
to the observer – often, indeed, to the decider himself
). Bezpośrednim przedmiotem
zainteresowania G.T. Allisona było wyjaśnienie przesłanek decyzji rządów Stanów
Zjednoczonych i Związku Radzieckiego w czasie kryzysu kubańskiego. Autor nie ograniczył
się jednak do tego przypadku, ale postawił takŜe pytanie ogólniejsze, dotykające istoty
polityki biurokratycznej: Dlaczego rządy robią to, co robią? Innymi słowy, jak jest tworzona
polityka? Kto ją kształtuje i kto na nią wpływa? Aby udzielić ogólnych odpowiedzi na te
pytania, G.T. Allison sformułował trzy modele: model racjonalnego aktora / model klasyczny
(model I), model – paradygmat procesu organizacyjnego (model II) i model – paradygmat
polityki biurokratycznej (model III).
Model I zakłada, Ŝe decyzje rządowe moŜna rozumieć widząc w nich produkt
pojedynczego aktora, kierujacego się swoim własnym interesem. Zgodnie z tym modelem, w
przypadku pojawienia się problemu podmiot podejmujący decyzje identyfikuje moŜliwe
4
rozwiązania problemu, ocenia ich konsekwencje, a następnie wybiera to, które maksymalizuje
korzyści i minimalizuje koszty.
Model II zakłada, Ŝe w procesie podejmowania decyzji uczestniczy wiele podmiotów,
a proces ten jest wysoce ustrukturalizowany przez standardowe procedury operacyjne
(
standard operating procedures
). Zgodnie z tym modelem podmiot podejmujący decyzje
polega raczej na organizacyjnych zwykłych procedurach (
organizational routines
) aniŜeli na
racjonalnych kalkulacjach korzyści i kosztów.
Model III, dla nas najwaŜniejszy, wyjaśnia decyzje rządowe jako produkt przetargów i
kompromisu pomiędzy róŜnymi organizacyjnymi elementami władzy wykonawczej. Model
ten skonstruowany jest z czterech podstawowych załoŜeń:
1.
Władza wykonawcza składa się z licznych organizacji i jednostek mających róŜne
cele i programy. KaŜda kwestia przyciąga uwagę i angaŜuje pewien zestaw
aktorów, którzy wnoszą do tej kwestii rozbieŜne interesy i motywacje.
2.
Nie istnieje Ŝadna dominująca organizacja czy jednostka. Innymi słowy, Ŝaden
aktor władzy wykonawczej nie jest w stanie działać jednostronnie. Prezydent moŜe
być najsilniejszym aktorem w danej kwestii, ale nie będzie aktorem jedynym, a
jego wpływ jest ograniczony.
3.
Decyzja końcowa jest wypadkową polityczną (
political resultant
). Innymi słowy,
to, co rząd postanawia zrobić jest wynikiem przetargów i kompromisu, produktem
procesu politycznego.
4.
Istnieje róŜnica pomiędzy tworzeniem polityki i jej wykonywaniem. Po wyborze
określonego kierunku działania zadanie jego wykonania zostaje powierzone
innym, którzy takŜe muszą podejmować decyzje dotyczące bardziej
szczegółowych działań. Decyzje te są z kolei kształtowane przez procedury
operacyjne i przez interesy wykonawców.
Znaczenie i dynamikę władzy w politycznym modelu III G.T. Allison przedstawił
wyjątkowo zwięźle i obrazowo pisząc:
Men share power. Men differ about what must be
done. This milieu necessitates that government decisions and actions result from a political
process. In this process, sometimes one group committed to a course of action triumphs over
other groups fighting for other alternative. Equally often, however, different groups pulling in
different directions produce a result…– a mixture of conflicting preferences and unequal
power of various individuals – distinct from what any person or group intended. In both
cases, what moves the chess pieces is not simply the reasons that support a course of action,
5
or the routins of organizations that enact an alternative, but the power and skill of proponents
and opponents of the action in question.
Przyjęcie powyŜszych czterech załoŜeń powoduje, Ŝe uwaga przedstawiciela nauki
administracji natychmiast kieruje się na władzę i politykę w obrębie i między jednostkami
organizacyjnymi władzy wykonawczej. W granicach tej władzy model G.T. Allisona
obejmuje politykę i administrację, czyniąc między nimi tylko niewielką róŜnicę (w badaniu
biurokracji:
The name of the game is politics
), co sprawie, Ŝe stanowi odpowiedź na
wyzwanie sformułowana przez J.M. Gausa. Model III postrzega składniki władzy
wykonawczej jako półautonomiczne organizacje, które nie działają zgodnie nad seriami
pojedynczych kwestii strategicznych, lecz działają nad róŜnorodnymi kwestiami odpowiednio
do swoich własnych koncepcji krajowych, organizacyjnych i indywidualnych celów. Decyzje
rządowe są w konsekwencji produktem polityki.
Ogólne załoŜenia modelu III pozwalają wyjaśnić konkretną politykę przez
poszukiwanie odpowiedzi na kilka podstawowych pytań:
1.
Kto działa? Innymi słowy, jakie organizacje lub jednostki mają waŜny interes w
danej kwestii i czyje zachowanie moŜe mieć istotny wpływ na decyzje i działania
rządowe dotyczące tej kwestii?
2.
Co determinuje stanowisko kaŜdego gracza? Pytanie to płynie ze spostrzeŜenia
G.T. Allisona, Ŝe punkt widzenia zaleŜy od punktu siedzenia (
where you stand
depends on where you sit
). RóŜne organizacje i jednostki mają róŜną percepcję
danej kwestii i płynące z ich celów, wartości i poczucia misji, rozbieŜne
preferencje odnośnie do tego, co powinno zostać zrobione.
3.
Jak stanowiska graczy skupiają się, aby przynieść decyzje i działania rządowe? Po
ustaleniu podmiotów zaangaŜowanych w daną kwestię oraz ich interesów i celów
kwestią fundamentalną jest poznanie przetargów między zaangaŜowanymi
aktorami, a więc sposobów, w jaki bronią i popierają swoje interesy. Innymi
słowy, chodzi o poznanie relatywnego wpływu graczy. Notabene model III
zakłada, Ŝe przetargi są wysoce ustrukturalizowane i Ŝe kształt procesu
podejmowania decyzji oraz dystrybucja władzy pomiędzy graczy zaleŜy od
kanałów działania (
action channels
) i reguł działania (
rules of the game
).
Model polityki biurokratycznej G.T. Allisona miał niewątpliwie duŜy wpływ na
sposób badania biurokracji oraz rozwój nauki administracji. Jednak jako ogólna struktura
badania polityki biurokratycznej znalazł raczej ograniczone zastosowanie. Jego intuicyjne
załoŜenia są niewątpliwie nęcące: decyzje i działania są produktem przetargów pomiędzy
[ Pobierz całość w formacie PDF ]